지난해 말 정기국회 폐회 직전 여야간 극적 타결로 본격적인 지방자치시대의 개막을 선언했다. 이후 급작스런 정계개편의 회오리 속에서 순조로운 출발에 대한 우려의 소리도 있었으나 개편 이후의 양당체제 모두 지자제의 조기실시 쪽을 희망하는 분위기를 보여주고 있어 출범 자체에 대한 의의는 별 문제가 없다고 보여지고 있다.
그러나 오는 2월 임시국회에서 처리 예정으로 남겨뒀던 「지방의회 선거법안」이 신당(新　)과 평민당 모두 적극성을 보이고 있음에도 불구하고 개편에 따른 국회내 충돌의 여파(가령 평민당이 3당 통합 중지 결의안을 제출하고 신당이 이를 부결시켜 임시국회가 난항을 거듭할 경우)에 따라 난관에 부닥칠 경우도 배제할 수는 없다.
그럼에도 불구, 신당은 3당 통합에 따른 후유증을 극소화하기 위해 지자제의 조기 선거실시를 선택할 공산이 높고 평민당 또한 이를 정계개편에 대한 「중간평가」라는쪽으로 해석하고 있는 실정이라서 애초 예정된 6월 이전 의원선거에 대한 공약은 실현 가능성이 높은 편이다.
이것도 합당에 따른 휴유증(민주당내 잔류파의 급증과 야권 신당의 거대화)이 커질 경우는 「연기론」이 다시 고개를 들 수도 있음을 감안해야 한다.
그만큼 90년대 한국정치를 가름하는 지자제는 기존 정치권의 정치적 계산에 의해 선택됐고 향후 운명 또한 지극히 정치적이다.
이 「정치」에 대한 기본 골격은 기존 정치권의 이해의 연장선에서 지자제가 입안됐슴을 의미하는 것인데 지자제의 본래 의미 즉 지방정치의 부활 내지는 지방분권화와는 엄청난 괴리가 있음을 시사해 주고 있다.
현재의 지자제법은 지난해 말 법안통과 직전인 12월19일 4당 정책위원장이 교환한 「합의문」에서 기본골격이 짜여졌는데 가장 핵심적인 사안은 역시 「정당추천」조항으로 그 중에서도 「연합공천제의 허용」부분이다. 이 부분은 지자제에 대한 발의동기가 정치권의 이해관계에 근간을 두고 있음을 단적으로 들어내 주고 있다.
애초 지자제법이 여야 의견불일치로 계속 난항을 겪을 때의 가장 핵심적 사안은 정당 추천조항이었다. 여당은 이의 절대불가를 외쳤고 야당쪽이 여기에 심하게 매달렸는데 합의가 이루어진 지난해 말 대타협 시점에서 여당이 태도를 돌변 애초 야당안 보다 한수 더 떠 「연합공천」을 들고 나왔다는 사실이다.
현재 야당의 정당 체질 속성상 공천권이 곧 당수(　首)를 쟁점으로 한 당권의 극대화를 의미하는 동시에 정치가 금줄의 뿌리라는데 이론(異論)이 있을 수 없다. 그리고 현재의 지역당 구조상 정당추천은 가장 안정된 당선 가능권을 제시해 주고 있다.
더구나 지방출신이 혼재돼 있는 서울 경기 지역에서 조차 그 유용성은 지극히 높아 이것이 적용될 경우 여권의 부담은 상당할 것으로 측정돼 왔다.
민정당이 이보다 한발 앞선 「정당연합공천」으로 타결 국면을 본 자체가 당시 이미 합당 등의 정계개편이 임박했음을 시사해 주는 대목이었다. 이는 또한 정당 수뇌부의 전격적 합당절차 이후의 자연스런 정당 하부구조의 합당과정에 지자제를 원용하려는 의도가 숨어져 있었슴을 간파하는 도구이기도 하다.
다시 말해 비민주적 합당이 던져놓은 지구당 차원의 갖가지 난제를 지자제 선거라는 돌풍을 거치면서 자연스레 일당체제로 이끌 수 있다는 정략과 직결되는데 3당합당에 관계된 3당 수뇌부 모두 이해관계를 같이 함을 알 수 있다. 물론 여기에는 3당 연합에 의한 선거시의 이점도 깊이 작용했을 것이다.
이와 깊은 관련이 있는 또 하나의 숨은 사안이 바로 지자제법 부칙(2조)에 명기된 「자치의원과 단체장」의 선거 순위와 선거방식이다.
이 부분이 의미하는 바는 매우 크다. 단체장의 직선 여부에 따라 지자제 선거 돌풍이 매우 클 수 있음은 뻔한 이치다. 그것도 다수를 뽑는 의회의원 선거 보다 앞서 단체장을 직선 할 경우 지난 대통령 선거시와 같은 「선거혁명」 분위기가 고양될 수 있고 이는 곧 오랜 지역행정의 관료화에 대한 반작용으로 의외의 결과로 귀찰될 가능성도 매우 높게 점쳐졌다. 그리고 그 선거 열기는 의회의원 선거로 그대로 이어져 단체장선거 득표비율에 따라 지방의원이 구성될 공산이 높다.
반대로 시·군·구 자치 의원선거가 먼저 실시되면 자치단체장의 선출이 급격한 변동을 겪을 가능성은 매우 낮아진다. 즉 지역사회 내 지방유지 중심의 보수층이 선거권 전반을 장악할 소지가 매우 높다는 분석이다.
좀 더 부언하면 혁명적 분위기를 창출할 의외의 인물이 의회 의원선거에 출마치 않고 단체장선거에 출마해 봐야 당선가능성은 희박해진다. 또한 의원선거를 먼저 하면 이슈가 분산되고 인물중심의 투표형태가 노골화될 가능성이 높아짐에 따라「지역유지 중심의 보수화경향이 뚜렸해지고 여기에서 뿌려진 선거운동의 연합화에 따라 단체장의 선출 향배가 좌우될 것은 명약관화 해진다.
이 경우에는 기존 정당의 위력이 유감없이 발휘된다. 이러한 이해관계는 부칙에 그대로 들어나고 있다. 즉 기초 자치 단체(시·군·구) 의회의원 선거를 90년 6월 이전에 실시 자치단체장 선거는 9I년 6월 이전에 실시한다는 합의 사항이 그것이다. 이것도 민정당은 당초 단체장의 간선을 주장했고 야권은 단체장 직선 및 우선 실시를 주장해 오다가 의원 선거의 우선 실시 쪽으로 파격적인 합의를 봤다.
논란이 되었던 단체장의 선출방식에서도 광역단체장(특별시·직할시·도)의 단체장은 첫 임기 4년에 한해 현행방침을 고수 「중앙임명」방식을 그대로 적용토록 하고 있다. 여기에다 기초자치단체의 단체장만 선거로 하고 부단체장은 지금처럼 임명제로 고수하고 있는데 직선으로 당선된 단체장이 임명하는 것이 아니라 「일반직 공무원 중 시도지사의 승인을 얻어 임명하게 돼 있어 기존의 임명방식을 그대로 답습하고 있는 형상이다.
게다가 부단체장 자격에 지방 서기관(4급) 서울시의 부구청장은 3급을 명기해 왔는데 현재의 정원은 단 1명뿐인 단계로 기존의 지방관서 중심체제를 벗어날 수 없게끔 구조적으로 짜여져 있다.
이 두 핵심사안을 최종 점검해 볼 때 당시의 지자제 법안 통과시 이미 정계개편을 충분히 염두에 뒀으며 속칭 「보수대연합」의 정계개편에 걸맞는 지방정치권을 편성하려는 의도가 명백함을 짐작케 해 준다.
바로 이 대목과 직결되는 부분이 지난해 말부터 정계개편 바람이 불어닥치자 민주 공화당이 「선(先) 정계개편 후(後)지자제」쪽으로 의견합일을 보고 급기야 3당 합당 선언까지 이끌어낸 점이다.
3당합당과 관련지어 이를 「보수대연합」「전권(全權) 정치시대」 도래하는 식으로 불려지는 배경 가운데 향후선거전이 「정치적 사회변혁」보다는 금력(金力)에 의한 치열한 선거
양상으로 변모를 점치는 측면이 강하다. 이것 때문에 계속될 선거전에서 소요될 막대한 선거자금의 일시적 동원 필요성이 「합당」이라는 묘책으로 이어지게 한 동기였다는 풀이도 있다. 물론 이는 재벌이 정치자금 기탁과 관련 막강한 입김이 작용했다는 주장과도 연결된다.
보수대연합과 불가분의 관계에 있는 금권정치는 이미 지금의 정계개편 모델이 금권정치는 이미 지금의 정계개편 모델이 된 일본의 자민당식 정치구조에서 처럼 우리에게도 먼 얘기가 아니다. 특히 이런 정치모델의 시험대가 「중앙정치」가 아닌 「지방정치」에서 첫 출범을 본다는 것은 의미가 크다.
금권정치의 기본 골격은 산업화로 축적된 독점자본이 정치권에 막대한 정치자금을 투여 정치적 이해관계를 독점하는 양산을 띄는 것이므로 국회의원 선거같은 중앙정치 무대에서 위력을 발휘해야하는데 우리의 경우 당장 임박한 지방선거에서 가동되므로 인해 도리어 역기능이 부여될 가능성이 크다.
즉 30년 가까이 봉쇄됐던 지방정치 지망생들의 정치무대 열기로 언해 자체자금으로 선거전에 뛰어들게 되고 아는 다시 재벌과 연결된 중앙정치권의 지원을 받는 일부 후보와의 치열한 경쟁을 유발해 엄청난 금력동원 양상을 초래함으로써 지방재정의 과잉소모 형상으로 귀착된다는 점이다. 이때 금력동원의 규모가 커질수록 지방의회 구성이 보수화 될 가능성은 한층 높아진다. 또한 중앙당 중심의 정당구조로 연연해온 기존 정당들도 별다른 손실없이 지방 지구당구조를 도리어 견고화 시키는 계기로 삼을 수 있다. 이것이 바로 현재 실시 예정인 지자제구조의 핵심 실체이다.
이를 뒷받침하는 마지막 관건이 선거구 구획직업과 의회의원 정원에 대한 「선거법」 조정 작업이다. 지난해 말 지자제법 통과시까지 4당 의견이 엇갈려 합의를 보지 못하고 오는 2월 임시국회에서 최종 타결될 전망이다.
여기에 대해서는 지난해 봄 「중선거구로 하되 인구 2만중이하의 읍·면·동은 1인으로한다」는 것까지 합의를 봤었다. 결국 웬만한 지방의 읍·면·동은 사실상 소선거구가 되는데
이것이 일부지역 여권내에서 강력한 반발을 사고 있어 「중선거구」로 확대 조성될 기미가 높아지고 있다. 또 애초 민주 공화당 안이 행정구역별로 2∼4인 또는 2∼5인의 의원정수에 인구비례제를 가미한 방안을 내놓았기 때문에 그 가능성은 한층 높다.
최초 민정당은 15개 광역의회에서는 행정구역에서 2인을 뽑되 30만명 초과시 20만명마다 1인 추가한 선거구가 4인이 넘을 경우 선거구를 분할하며 행정구역이 2개 이상의 국회의원 선거구일 때는 국회의원 선거구마다 2인으로 구성하여 총 6백 28명을 예상했다.
기초 자치단체는 시·군·구에서 15∼25인 군은 10∼20인의 범위를 설정 총 4천91명을 설정해 모두 합치면 4천6백 99명의 규모다.
평민당안은 지금 다르다. 광역의회에서 국회의원 선거구를 주기준으로 삼고 비례 대표제를 추가한다는 방침이나 성사 가능성이 적다.
결국 기본 선거구가 기존의 행정구역을 기초단위로 해서 인구비례에 의한 의원 숫자 배분구조로 짜여짐을 알 수 있다. 따라서 행정단위에 의해 하부구조가 짜여져 있는 정당 특히 여권의 의한 입김이 강해질 소지가 높다. 여권에 당장 임박한 지방의회 의원은 명예직으로 명기돼 있어(임기 4년) 국가기관과 투자기관의 임직원 농·수·축협 농지개량조합 산림조합 언론인 교원(총·학장 교수 제외) 등에게는 겸직을 금지하고 있다. 피선거권에 대한연령별 제한은 지방의회 25세 자치단체장 30세 특별시장 직할시장 도지사는 35세 이상으로 규정하고 있다. 또 선거일 90일 전까지 해당관할구역에 주민등록이 돼 있어야 한다.
또 하나 쟁점이 되고 있는 정당 추천제와 무소속 출마자에 대한 차별대우 부분은 철폐될 전망이 높은 편이다. 현행지방의회 선거법에는 광역의회 후보가 7백만원 기초의원 후보가 2백만원으로 규정돼 있고 각 정당이 무소속 출마자에 대한 차별대우를 원칙으로 했다가 이의 철폐로 방침이 바뀐것으로 알려져 있다. 여기에는 후보자 기호순위 배정에서 정당후보 우선 배정 원칙의 철폐도 포함되고 있다.
선거 운동 방식에도 합동 연설회를 폐지하고 개인 연설회를 부활하고 공개된 장소에서의 선거운동 합법화 선거 운동원수의 확대 등 대폭 개편 움직임이 높다. 이는 언뜻보면 무소속에 대한 「배려」로 보이는데 기실 애초 민정당이 「무소속 당선자의 흡수」를 전략으로 내세웠던 점과 보수 대연합체제하에서 이뤄질 지방의 휘구성이라는 특이점을 감안하면 「광역의 보수권 재편」쪽을 겨냥하고 있다고 분석되고 있다.
이를 뒷받침하듯 3당 합당 추진세력들은 정당 추천조항을 삭제할 것을 본격 검토하고 나섰다.

지금까지의 지방행정구조는 중앙행정부내 내무부의 직접통치에 의해 장악돼 왔다는 분석이 옳다. 시·도지사 등 지방관서에 대한 인사권이 내무부에 귀속돼 있는 점에서부터 지방통치가 내무치안의 일환으로 인식돼 왔슴은 주지의 사실이다.
그외에 지방의 주 생산활동인 농·수·축·임업은 농·수·축협 산림조합 농지개량조합이라는 관변기구를 지방관청내 일개 부서들이 지위 감독하는 형태로 유지돼 왔는데 이 또한 내무행정의 하부구조에 불과했다. 최근 「지방의 공업화」라는 미명아래 추진되고 있는 「농공단지조성」도 이와 유사한 형태라고 비판되고 있다.
이러한 직접통치 방식에서 「지방의회」구성이라는 중간관계를 설정하는 것을 두고「통치구조의 단층구조화」라는 지적도 되새겨 봄직하다.
이에 따라 금번의 지자제 실시를 중앙 정치구조의 지방 확장 추세에 대한 본격적인 제어 기회로 삼아야 한다는 주장도 있다. 이와같은 시각에서 재야일각의 신당 결성 움직임이 지자제 실시와 관련지어 대두되는 것은 주목할 만한 사실이다.
지역에 상관없이 전국 조직으로 자기위상을 확보하고 있는 종교세력이나 각종 직능별 단체들은 이번 지자제에서 「지방분전화」의 결정적 기초에 설 수 있다는 시각도 주목할 필요가 있다. 이들 단체들의 중앙행정부서(총무원 같은 기구)들이 단체의 기본성격과 상관없이 관변 어용화의 길을 쉽게 걸어왔던 것과 이들 기구를 외곽단체로 중앙통치의 견고성이 유용성을 발휘해 왔음을 주시한다면 앞에 지적한 「지역유지 중심의 지방의회 R성은 그나마의 지방세에 결정적 권한을 휘둘러 온」기존의 직능별 사회 조직들조차 무력화될 가능성이 커짐은 뻔한 이치로 바야 할 것이다.
여기에서 가장 핵심적인 문제에 부닥치게 된다. 가장 먼저 시행될 지방의회의 구성이 곧 지방행정 관청에 대한 지역 및 여론수렴 창구의 단일화로 귀착된다는 점이다.
이는 곧 「의회」가 공식기구로 출범하게 되면 지금까지 중구난방으로 제기되던 단체별 또는 미구성 군집에 의한 집단행동식 여론형성과정이 단일 창구로 봉쇄됨을 의미한다. 결과적으로는 「여론형성 창구의 독점화」라는 표현이 가장 적절한 표현일 수 있다. 이는 또 현재 지역사회의 모든 당면과제가 「시대적 명분」에 눌려 반대논리를 찾지 못하던 당국의 미봉책과 연결지울 수 있다.
그렇다면 문제는 이런 「명분」과 「논리」를 독점할 수 있는 지방의회 구성에서 이탈되는 어떤 군집도 지역사회 내에서의 「발언권」이 성립될 수 없다는 사실에 있다. 따라서 지역사회내에서 영향력을 발휘해 온 또는 발휘할 군집은 어떤 형태로든 지방의회 구성에 한 몫 해야 한다는 결론에 도달할 수 있다. 또 이는 「직접적 참여」나 「대리인 참여」모드를 포함하는 것이다.
현재 지역 사회내에 그 생존 뿌리를 두고 있는 불교라는 점을 감안하면 일제 불교통치의 잔재인 교구 단위가 되든 원초적 집단 구성 형태인 문중이나 본사중심의 단위가 되든 또는 현재의 행정구조에 편승한 시·도별 사원 주지 연합회가 되든 지방의회에 대한 참여가 구체적으로 모색되어야 함은 분명한 것 같다.
바꿔말해 지방의회를 통하지 않고는 압력단체의 역할이 축소될 수밖에 없다는 점인데 이는 현재의 기형적인 중앙의 총무원 단위 압력단체의 비중만 가중시킬 가능성이 한층 높아진다는 실리적 측면에서도 충분히 재고 도어야 한다.
이것이 「내면적 차원」의 문제라면 외면으로 시각을 돌리더라도 명분은 있다. 어차피 기존정치권의 정략적 차원에서 지자제의 기본 골격이 짜여진다고 하더라도 이를 담아내는 최종 결정권은 바로 지역 사회 구성원이라는 점과 아울러 이들의 주체적 참여가 당리당략에 얽혀 지지부진되고 있는 현실을 타파하고 결정적 계기가 될 수 있음을 감안하면 지역에 기반을 둔 각종단체 기구들의 적극적 참여가 가장 주요한 변수로 작용할 수 있음을 부언하고 싶다.